访自然资源部地理信息管理司司长李永春：持续稳步推动地理信息产业高质量发展
2019-04-22
地理信息是国家重要的基础性、战略性资源，随着国家经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，地理信息产业发展也面临着新形势、新挑战。特别是在现代高新技术发展的推动下，地理信息技术与移动互联网、大数据、云计算、人工智能等深度融合，催生了新的业态、新的产品和新的服务，深刻影响了经济社会发展和普通民众日常生活。
自然资源部新组建的地理信息管理司，在国家地理信息成果管理和应用服务方面承担了怎样的责任和义务？将如何引导地理信息产业发展？对于大家普遍关注的地理信息安全保密管理、自动驾驶地图管理等工作有哪些指导意见？带着这些问题，《中国测绘》特邀记者采访了自然资源部地理信息管理司司长李永春。
记者：请您简要介绍地理信息管理司的前世今生。
李永春：我们国家的测绘地理信息行政管理机构，从1956年国家测绘总局建局以来，对于测绘工作管理最初的思路是注重“测-管”两环节，测绘成果相当于一种储备物资，为国家一些重大事项提供信息保障。直到改革开放以后，对于用好测绘成果的呼声日益高涨，出现了诸如“以用定测”的说法，“测-管-用”三环节的管理思路逐渐形成，测绘地理信息工作从理念、技术、内容到方式都进入了转型发展的阶段。在这样的背景下，2005年在原国家测绘局增设了测绘成果管理与应用司，2009年调整为地理信息与地图司（测绘成果管理司），2018年国务院机构改革组建自然资源部，设立地理信息管理司，主要负责地理信息成果的管理和应用。
记者：在新组建的自然资源部中，地理信息管理司具有怎样的新定位、新职能？
李永春：地理信息管理司的定位可以概括为“一管理两服务”。管理是指对全国地理信息成果的管理；两个服务可以分为一大一小，“大服务”是按照《测绘法》规定，为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务，“小服务”则是为自然资源“两统一”职责履行做好服务。具体来讲主要有七个方面的工作：一是地理信息安全监管和保密管理，二是成果管理和测量标志保护，三是地图管理，四是地理信息公共服务平台建设，五是地理信息产业发展，六是应急测绘保障，七是测绘地理信息军民融合。在这之中，对于地理信息产业发展的指导虽然没有直接写进三定方案，但部领导对这项工作十分关心，也多次对我们提出了明确要求。
记者：4月10日，是我们本期杂志出刊的日子，也是自然资源部正式挂牌的一周年。这一年来，部领导对测绘地理信息工作做出过哪些重要指示？
李永春：部领导对测绘地理信息工作是非常重视的，举个例子来说，在首届联合国世界地理信息大会上，陆昊部长有个致辞，大会最初是建议部长主要从测绘地理信息为2030年可持续发展议程和生态文明建设提供保障服务的角度来展开。但陆昊部长认为这个站位把测绘地理信息放低了，最后部长在大会上是这样讲的，“地理信息是准确掌握国情国力的重要前提，是一个国家基础性、战略性资源，是各国政府实施发展规划、进行宏观管理、维护国家安全、建设生态文明的重要依据，具有不可替代的重要作用”。
还有个例子，今年的全国自然资源工作会议上强调了要“加快基础测绘转型升级，增强测绘地理信息公共服务能力，促进地理信息产业高质量发展”。其中，关于地理信息产业高质量发展的要求是陆昊部长亲自提出并强调的工作。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，自然资源领域能够为促进经济高质量发展做哪些事情？部里对此进行了专门研究，并将矿业、海洋产业和地理信息产业这三个方面确定为自然资源领域推动高质量发展的重要着力点。虽然相比之下，地理信息产业的体量较小，但发展空间大、发展潜力大，是整个自然资源高质量发展的重要内涵之一。
再有第三个例子，在今年春节假期后上班的第三天，2月13日，部里就针对地理信息产业发展组织召开了一次部长专题会，地理信息管理司和国土测绘司分别做了汇报，相关司局和部直属单位列席参加，部领导在听取汇报后对下一步地理信息产业发展提出了一些指导性意见。其中，特别要求测绘发展研究中心重点对“未来地理信息产业的需求究竟在哪儿”进行研究。我们需要从个人、企业、政府等不同角度，理清各个层面对地理信息数据、服务和产品的需求。根据这些需求，分析我们当前的供给存在哪些问题，要提高地理信息产业满足不同层次需求的供给能力，尤其是要解决单个企业做不了或做起来成本较高的共性问题，研发公共产品。同时，还要分析明确我们的技术短板在哪里，重点突破关键核心技术，提高产业发展核心竞争力和整体水平。为此，部里计划今年上半年召开一次地理信息企业家座谈会，部领导希望能听一听企业家们的声音，也邀请大家共同探讨地理信息产业发展。
在过去这一年当中，针对测绘地理信息行业的一些重要问题，例如《测绘管理工作国家秘密范围的规定》修订、自动驾驶地图管理、“问题地图”整治、行政审批改革，以及其他一些关于产业发展的难题，部领导多次召开专题会进行研究。我的感受是，部领导对测绘地理信息工作非常重视，非常关心。从政府层级来讲，国家主管测绘地理信息工作的行政管理机构由原国家测绘地理信息局提升为自然资源部，其支撑力度一定更大。从人员配置来讲，自然资源部目前有近50人在做与测绘地理信息相关的业务管理工作，业务管理人员的规模实际上是要多于原国家测绘地理信息局。不论是机构支撑，还是人力、物质支撑，当前对测绘地理信息工作的保障力量相比过去都是在增强的。而未来能否得到进一步的关心和重视，关键还是看我们自己的作为，因此我们一定要坚定信心，抓住机遇，促进发展。
记者：您认为当前测绘地理信息事业发展面临的主要困难与挑战有哪些？我们应当如何应对？
李永春：从外部来看，现代高新技术的发展给我们的传统政策机制和思维观念带来了挑战。移动互联、大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术和地理信息的融合日益紧密，倾斜摄影、高精地图、三维影像等新型产品形式日益丰富，地理信息的应用领域也越来越广阔，但我们的许多管理政策和管理手段还没有及时跟上，例如在地理信息安全监管、行业标准制定、数据开放共享等方面都还有许多问题需要解决。
从内部来看，机构改革后，新的职责和定位为我们工作本身带来了新的挑战。一是政治站位有待提高，过去我们常常是从具体业务的角度去考虑工作，现在要求我们更注重管理，更多的从政策、制度的角度去思考。二是对于部里“连续、稳定、转换、创新”的工作要求，我们在“创新”方面做得不够。三是在为自然资源“两统一”职责履行做好服务这方面尚存在很多不足。前面讲地理信息管理司的新定位时我们提到了“大服务”和“小服务”，一方面是如何做好这个新的“小服务”，另一方面是如何将这两者有机结合，都是我们当前所面临的挑战。例如大家比较关心的信息系统的整合问题，部里现在有多个信息系统在同步运行，如果要将这些系统整合起来，其基础是什么？韩正副总理提出要形成“一张底版、一个平台、一套数据”，自然资源一张图的底板就是我们的基础地理信息，那么如何让基础地理信息平台在自然资源管理中发挥好作用，就是我们还需不断思考的问题。四是在一些具体工作事项方面，包括地理信息安全监管的基础较为薄弱、成果共享的程度与社会的期待尚有差距、“天地图”建设的长效机制还需完善，以及产业发展抓手不多、产业政策落实力度不够等问题。
如何应对这些挑战？其一是加强学习，管理者自身对于新知识、新技术、新趋势的掌握要跟得上发展的步伐，同时还要打开视野，多了解和学习国外同行业的，以及国内外其他行业好的做法。其二是广泛调研，自去年地理信息管理司组建以来，我们已经对在京的企事业单位开展了许多调研工作。今年上半年，我们将在全国以片区会的形式开展调研，广泛听取大家意见，把基层情况摸清，把问题找准，总结好的经验做法，共同研讨破解难题、促进发展的路径。其三是转变观念，我常常在工作中提醒大家，过去的一些做法可以为我们的工作提供参考，但不能一概成为下一步做事的依赖，应对挑战我们必须直面问题，加强转变的主动性。其四是大胆实践，守住维护国家地理信息安全这一底线，瞄准地理信息广泛应用这一目标，坚持目标导向和问题导向相结合，在处理好这一个底线一个目标两个导向的前提下，有勇气、有担当地去开展工作。
记者：您前面提到了部领导对地理信息产业的密切关注，那么下一阶段部里主要会从哪些方面来促进地理信息产业的发展？是否会出台新的政策文件来支撑这些工作？
李永春：地理信息产业的概念是在2007年《国务院关于加强测绘工作的意见》中首次提出的。2011年李克强同志考察中国测绘创新基地时强调，测绘地理信息是战略性新兴产业和生产性服务业的重要结合点，开发利用潜力很大，要加快发展测绘事业和地理信息产业。在这样的背景下，2014年，出台了《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》，国家发改委和原国家测绘地理信息局联合印发了《国家地理信息产业发展规划（2014-2020年）》。目前，对于这些文件所明确的总体思路、发展目标和重点领域是没有变化的，这些重点领域已经覆盖很全面了，并且其中还有一些我们尚未解决的内容，是我们当然仍然需要去关注和努力的方向。围绕地理信息产业发展，接下来我们主要会从五个方面来开展工作：
一是将产业相关政策的落实作为下一步工作的着力点。第一，全面梳理上述几项意见和规划中政策措施的落实情况，再结合近期国家支持小微企业和民营经济、减税降费、高质量发展等的政策要求，寻求其与地理信息产业发展的结合点，加大产业促进政策的贯彻落实力度。第二，正在与国家发改委进行对接，争取在今年对《国家地理信息产业发展规划（2014-2020年）》的实施情况进行评估。规划提出到2020年地理信息产业总产值超过8000亿元，据我们所掌握的分析数据，2018年全国地理信息产业总产值突破了6000亿。但我们还需要和相关部门联合建立一套标准的统计体系来对规划的整体实施情况进行科学评估。第三，加强对地方工作的协调指导。目前已有浙江、湖北、山东等24个省（区）人民政府出台了落实《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》的措施和促进地理信息产业发展的鼓励性政策，我们会去了解并推动各地对这些措施、政策的具体落实。
二是调整产业监管政策，其核心就是处理好安全保密的问题，把握好保密和应用的平衡点。例如对于《测绘管理工作国家秘密范围的规定》《公开地图内容表示若干规定》《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》等安全保密管理相关的文件，如果能从政策上有所突破，或者大家在工作中能取得新的共识，将对产业监管有一个比较大的促进。
三是推动地理信息资源的开放共享。对于目前存在的保密门槛过高导致部分数据无法实现共享，以及部分数据共享政策尚不明确等问题，我们已经着手开展相关工作来改善或解决。对于基础地理信息资源，力求最大程度地进行开放。
四是优化营商环境。按照党中央国务院的要求，建立健全企业家参与涉企政策制定的工作机制，组织召开座谈会，充分利用相关学会、协会等平台建立更加广泛的沟通渠道，经常性地了解企业家们的诉求和想法。另外，还将建立地理信息产业示范机制，以示范来鼓励地理信息产业集聚集群发展。
五是开展地理信息产业战略发展研究，完善产业统计工作机制，做好经济运行监测。按照陆昊部长的指示，做好产业发展需求的研究，向社会释放出产业发展的明确预期，引导资本投资。地理信息产业统计目前还没有纳入到国家统计局独立的统计范围内，但在2017年我们已和国家统计局合作，明确了地理信息产业统计分类，建立了与《国民经济行业分类》的对应关系。下一步将在这一基础上，建立统计指标体系和相关体制机制。目前我们选取了部分重点企业，按季度上报企业的经济运行情况。这项工作还将持续开展，同时会进一步优化企业样本的选取，加大数据统计分析，向有关领导和部门提供更加科学的决策依据。
记者：今年全国自然资源工作会议上提到了“促进地理信息产业高质量发展”，您对“高质量”这一目标要求是怎样的理解？对于实现高质量发展有怎样的建议？
李永春：通过相关研究，我们认为可以从四个指标来衡量产业的高质量发展。
一是产业结构。当前的地理信息产业结构是不均衡的，呈现“两端小、中间大”的态势。前端是地理信息软硬件企业产值规模较小。硬件方面，国产的常规测绘仪器在国内的市场占有和海外销售都还不错，但附加值不高，高精尖设备的国产化率目前还较低；软件方面，我们的产品营销策略与国外产品还存在差距，缺乏具有国际影响力的软件企业。后端是地理信息数据挖掘和开发利用做得不够。如今在地理信息应用方面做得不错的大量是互联网企业，地理信息被作为这些企业互联网事业布局的一个部分。例如我们在调研中发现，高德在阿里巴巴整个集团业务中被定性为是基础设施部门，是没有投资回报率要求的，它的价值体现在其后端的其他服务中。这其实是符合地理信息本身是属于生产性服务业这个特性的，地理信息和其他产业的融合与渗透还有很大的发展空间。“中间大”则主要是指数据采集方面，队伍过剩导致了许多恶性竞争。要实现高质量发展，产业结构应该是趋于均衡的，整个产业链中不应出现某些环节的明显不足，因此产业结构的调整是需要努力去做的。
二是产业效率。地理信息产业的人均产值虽然高于国家人均生产率，但作为一个技术含量很高的第三产业，和其他的同样是技术含量较高的生产性服务业相比，我们的人均产值究竟处于一个怎样的水平，这是目前我们正在分析研究的一个问题。过去我们有很多企业单位是依靠人力资源的投入来加速生产，这样的生产提高方式是不可持续的。随着高新技术的融合发展，生产要素占比会发生很大变化，提高产业效率是高质量发展的重要抓手。
三是发展动力。高质量发展需要以创新驱动作为发展动力。企业家是推动经济社会发展的中坚力量，行业的发展要以需求为导向，通过企业家的创新创造将那些潜在的需求挖掘成为实实在在的产品和服务，把地理信息跟其他高新技术融合的需求变成现实，这是我们在创新驱动方面要去推动的工作。
四是龙头企业。无论是仪器高端制造、软件开发，还是遥感应用、导航定位、位置服务，在各个领域中都要培育出两三家具有国际影响力的龙头企业，我们的地理信息产业才能称得上是高质量发展。
记者：作为国家地理信息资源的管理者，您认为在遵守保密制度的前提下，如何进一步推动测绘地理信息成果的开放共享，让几代测绘地理信息人创下的宝贵成果能够为社会治理提质增效，给公众带来更多的便捷和幸福感？
李永春：这其中最大的难题其实就是你在问题中提到的，“在遵守保密制度的前提下”。我们的基本原则是守住底线，尽量放开。一方面从技术上做好保障，保密技术要能跟得上新产品、新业态的发展。另一方面充分调研，广泛听取意见，深入了解其他国家在地理信息安全保密方面的政策和做法，以及市场主体的政策需求等。在这些基础上去形成安全保密政策的调整建议，让大家能够用到尽可能多的数据信息资源，这对于营造更加良好的产业发展环境也十分重要。此外，我们还会组织专家、学者，对我们大量的历史档案资料进行研究和挖掘，并积极探索管理机制，通过建设开放实验室等方式，为大家创造更多利用地理信息成果资料的方式和途径。
记者：在当前的地理信息应用中，有个很热门的话题是自动驾驶地图，如何做到既满足社会发展和人民生产生活的需要，又满足我们对地图的管理要求，我们在这方面是如何来考虑的？
李永春：这的确是当下地理信息行业热度很高的一个方面，从地理信息管理司组建至今这半年左右的时间里，已经有近十家汽车厂商、地图供应商、位置服务商到司里来沟通协调相关工作。我们很欢迎这样的沟通，一是听听大家的诉求，二是把我们的政策讲清楚，三是把难题提出来共同探讨。从地理信息管理的角度，我们对这项工作也进行了专门的研究。
对自动驾驶地图的管理，我们下一步的工作主要涉及几个方面：第一是研究自动驾驶地图的内涵，要给它一个明确的定义，明确它所需要的地理信息范畴、精度以及高程、坡度、曲率等属性具体是什么，进而才能形成自动驾驶地图在采集、处理和制作等方面的标准规范。第二是完善相关法律法规，在坚持总体国家安全观的前提下，按照“放管服”总体要求，充分考虑产业发展实际，为自动驾驶发展提供制度保障。第三是对市场准入机制进行研究，这方面是由国土测绘司来牵头开展。第四是优化保密技术处理和插件，尽快满足L3级及以上级别自动驾驶技术的要求。第五是开展先行先试，采用“一事一议、一事一批”的方式，在保障安全的前提下开展试验。第六是要创新地图审图的模式，自动驾驶地图的形式甚至已经不再是传统地图的形式，我们的审核内容、手段都需要与之相适应。第七是落实安全监管职责和企业保密责任。第八是积极关注自动驾驶产业的发展动向，及时提出促进发展的政策建议，做好地理信息保障支撑。
本文内容摘自《中国测绘》2019年第4期
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